Голод среди изобилия

В последние несколько месяцев в России разворачивается кризис на рынке нефтепродуктов — резкий рост цен и дефицит. Этот кризис стал предметом разбирательств в правительстве и в Думе и привел к запрету экспорта дизельного топлива и бензина.

Как такое могло произойти в стране, которую даже недоброжелатели называют «страна-бензоколонка»?

Это — результат многолетних попыток проводить популистскую политику, не прибегая формально к дирижистским мерам, для чего приходилось изобретать все более сложные и вычурные механизмы при столкновении с рыночной реальностью. Это свидетельство конфликта внутри российского правительства, где стимулы выстроены так, что каждый чиновник склонен решать свою узкую задачу, а не общую. Наконец, это демонстрация того, как стресс, вызванный войной, начинает создавать эффект домино в самых неожиданных местах.

На протяжении десятилетия 2010-2020 годов российское государство выстраивало систему, при которой цены на моторные топлива в России были бы совершенно стабильны в реальном исчислении, т.е. не колебались бы в зависимости от мировой рыночной конъюнктуры, а росли бы строго в соответствии с уровнем инфляции, причем, пыталось это делать при формальном сохранении свободного рынка нефтепродуктов. В течение десятилетия рыночные силы несколько раз испытывали эту систему на прочность, и государство отвечало на вызов дополнительными усложнениями и заплатками. 

Система стабилизации цен на рынке как-то держалась до лета 2023 года, выдержав, в частности, взлет цен на нефть годом ранее и скачки валютного курса. Цены на нефтепродукты практически не росли, несмотря на высокую инфляцию. Для этого было две причины — во-первых, российским нефтяникам было не так просто экспортировать свой товар вопреки европейскому эмбарго, ценовым потолкам и так далее. Во-вторых, российское правительство взимало НДПИ по ставке, рассчитанной по низким официальным котировкам ценности российской нефти, имевшим мало отношения к реальности. Соответсвенно, эффективная себестоимость нефтепродуктов для российских нефтяников была низка, экспорт был затруднен и внутренний рынок был достаточно привлекателен. При этом государство продолжало выплачивать компаниям компенсацию по демпферному механизму, исходя из цены нефтепродуктов в Европе (общей, стандартной цены, а не специальной цены на российские нефтепродукты). Эти «ножницы» между расчетной ценой для исчисления НДПИ и расчетной ценой для демпфера были особенно выгодны для российских компаний.

К лету 2023-го года многое изменилось. С одной стороны, для российского потреьителя все складывалось вроде бы хорошо. Соглашение с ОПЕК+ ограничило экспорт сырой нефти из России и подталкивало к увеличению объемов переработки. 

Российские нефтяники увеличили выпуск моторных топлив — и за счет увеличения объемов нефтепереработки, и за счет введения в строй установок глубокой переработки, позволяющих выпускать дополнительные объемы бензина и дизтоплива, перерабатывая мазут. (эти установки строились несколько лет и были последним этапом программы глубокой модернизации отрасли, запущенной еще в нулевые годы). 

Но были и другие факторы — оказались выстроены логистические и платежные схемы и нефтяные компании уже не испытывали никаких проблем с экспортом, а дисконты сократились. Правительство изменило подход к расчету НДПИ. Цены на мировом рынке снова пошли вверх, причем, на продукты нефтепереработки быстрее, чем на сырую нефть. При этом, рубль начал заметно слабеть, так что, зазор между рекомендованной внутрироссийской ценой и рыночной мировой стал быстро увеличиваться.

Кроме того, изменился характер потребления. Действующая армия потребляет большие объемы топлива, которые добавились к потреблению на юго-западе России. В 2023 году был всплеск регионального потребления на маршрутах из центра России на Кавказ и в Крым, созданный отпускниками-автомобилистами. Урожай оказался более ранним и пик сельскохозяйственного потребления в этих же регионах тоже начался раньше. При этом, традиционные ремонты на нескольких крупных НПЗ, снабжающих эти регионы, затянулись (возможно, из-за проблем с запчастями и расходными материалами для химических реакторов, вызванных санкциями). В итоге возник региональный дефицит, а железные дороги, по которым можно было бы подвезти топливо из других регионов, оказались забиты, видимо, военными грузами.

Информация о дефиците в одной части страны стала менять ожидания участников рынка и подталкивать их к повышению цен и в других регионах.

Одновременно с этим, Минфин пытался решить свою проблему. Рост военных и сопряженных расходов оказывает давление на бюджет, Минфину откуда-то надо было искать деньги, и в качестве одной из мер Минфин предложил сократить выплаты по демпферу вдвое. Возможно, с точки зрения Минфина это даже было справедливо, учитывая высокие выплаты 2022-го года. Но с точки зрения нефтяных компаний, сверхдоходы прошлых периодов остаются в давно прошедшем времени, а из текущие решения обусловлены текущей экономикой, и уменьшение выплат означает, что поставки на внутренний рынок становятся убыточными и по отношению к поставкам на экспорт, и в абсолютном выражении с учетом необходимости платить выросший НДПИ. Уменьшение выплат по демпферу началось только с сентября, но известно об этом стало в конце июля, что сразу повлияло на поведение рыночных игроков.

У демпферного механизма есть интересное свойство — государство платит нефтяным компаниям только если среднемесячная цена на бирже оказалась ниже верхней границы рекомендованного коридора. Если у компаний есть уверенность, что цена останется в пределах этого коридора, им есть смысл выставлять свои объемы на биржу по ограниченным ценам. Если же появляется уверенность, что коридор не устоит и демпферных выплат не будет, то рационально выставлять заявки на продажу, как минимум, по цене паритета с экспортом без учета демпферной доплаты или не выставлять вовсе, дожидаясь, когда цены выйдут на новый уровень. Логика дожидаться нового уровня цен работает и для участников крупно- и мелокооптового рынка, и для владельцев сетей заправок. Именно так и развивались события в августе-сентябре на топливном рынке России. Кризис стал полномасштабным.

Топливный кризис — сильный вызов для властей, симптом того, что «не все под контролем», что обещанная стабильность шатается, что возможно возвращение «в проклятые девяностые», не говоря уж о вполне реальных проблемах от дефицита топлива для транспорта, сельского хозяйства и экономики в целом. Попытки уговорить нефтяников на совещаниях работать в убыток или Минфин продолжить демпферные выплаты в прежнем объеме ничего не дали. Минфин стоял на позиции, что он свою задачу и проблему решил, а Минэнерго надо лучше работать и решать проблемы в своем поле ответственности, причем тут Минфин. В итоге, было принято решение «зайти с козырей», запретить экспорт дизтоплива и бензина до особого распоряжения.

Эта мера не просто сильная, а сверхсильная. Дело в том, что российская нефтепереработка развивалась в расчете на экспорт. Если бензина производится примерно на 10-15% больше, чем нужно стране, то из примерно 80 млн. т. ежегодно производимого дизельного топлива в стране потреблялось примерно 35 млн.т., а остальное экспортировалось. Структура производства нефтепродуктов практически фиксирована, маневр между разными продуктами возможен лишь на единицы процентов. Мощностей для долгосрочного хранения больших объемов нефтепродуктов в стране тоже особо нет — есть резервуарные парки, работающие как буферы в цепочках поставок, есть какие-то мощности для хранения в ожидании отгрузок в экспортных портах, региональных нефтебазах, заводах, на базах, обеспечивающих северный завоз, но все это способно вместить объемы производства в течение нескольких недель, не более. При этом, в последние годы многие нефтебазы закрывались, так как нефтяные компании стремились к повышению эффективности своей работы и уменьшению складских остатков, так что, мощности резервуарных парков сокращались.

Это означает, что через достаточно небольшое время НПЗ придется сокращать объемы производства. Если это произойдет, то дизельного топлива будет более чем в достатке, а вот бензин и керосин окажутся в дефиците.

С точки зрения экспорта и экспортной выручки, удар тоже огромен. Правительство решило сократить экспорт более чем на миллион баррелей в день, подобное случалось только в разгар эпидемии коронавируса. Сокращается экспорт продукта, который сейчас на 50% дороже сырой нефти. Это удар по коммерческой деятельности нефтяных компаний, искавших и нашедших новые рынки взамен привычных европейских, утерянных с введением эмбарго на российские нефтепродукты в феврале 2023 года.

Долго этот запрет продолжаться не может, но для контрагентов, только начавших закупать российское дизтопливо, и так опасающихся возможных проблем от ужесточения западной санкционной политики, было не самым приятным сюрпризом обнаружить, что поставки могут нарушиться не только из+за решений и действий западной коалиции, но и из-за резких действий российского правительства. Двойная доза политического риска может заставить новых покупателей российского дизтоплива требовать более высоких скидок от российских поставщиков, если не отказываться от закупок в будущем в пользу товара подороже, но беспроблемнее.

При этом, будет не очень понятно, что делать с нефтью — сокращение производства на НПЗ означает сокращение спроса на нефть с их стороны. Экспорт нефти тоже ограничен принятыми добровольными обязательствами в рамках ОПЕК+. Это, кстати, новация этого года, до этого ограничивалась только добыча. Скорее всего, с партнерами можно будет договориться, сокращение экспорта топлив будет означать рост спроса на нефть со стороны НПЗ во всем мире, но это будет дополнительной задачей.

Всем понятно, что скорее всего, мера по полному запрету экспорта временная, причем, скорее, на недели, чем на месяцы. Участники рынка удивляются, почему правительство решило сразу «зайти с козырей». В 2018-м году, когда тоже вставала проблема роста цен на топлива, по рассказам правительство намекнуло таможенным органам, что им следует потщательнее (в смысле, помедленнее) оформлять документы на экспорт соответствующих товаров, и искусственно уменьшенная пропускная способность таможни обеспечила временное уменьшение экспорта, снижение цен и дала передышку для того, чтобы договортьбся с нефтяными компаниями о демпферном механизме.

В 2023-м году правительство тоже пыталось договориться с бизнесом «по-хорошему», впрочем, в этот раз зоны для поиска соглашения, похоже, просто не было, так как правительство хотело невозможного — фактически, одна часть правительства (Минфин) наставиала на том, что налоги на добываемую нефть должны быть высокими соответствии с мировыми ценами на все объемы нефти, независимо от того, что с этой нефтью будет дальше и настаивала на сокращении компенсирующих выплат из бюджета, а другая часть (МинЭнерго и МинСельхоз) пытались уговорить нефтяные компании продолжать продавать топливо по ценам в большом количестве и во всех сегментах рынка (розничном, мелко- и крупнооптовом и биржевом).

Использование «ядерной кнопки» в виде полного запрета экспорта было, с одной стороны, жестом отчаяния чиновников, в том числе, для того, чтобы продемонстрировать и гражданам, и начальству, что они не бездействуют, а предпринимаю решительные действия, а с другой стороны — способом развернуть стол переговоров. Если в предыдущие месяцы чиновники действовали под непрерывным давлением дефицита на внутреннем рынке и регулярно сталкивались с несогласием компаний на выдвигаемые предложения, то теперь мяч и проблемы на стороне нефтяных компаний, а правительство оказывается в положении стороны, готовой, так и быть, выслушать предложения компаний и согласиться или предложить проработать их получше. При этом, по крайней мере, МинЭнерго прекрасно понимает все стороны проблемы — в своем выступлении в Думе 17 сентября замминистра энергетики Павел Сорокин, отвечающий за нефтегазовую отрасль, пытался объяснить депутатам практически все то, что написано в этой статье.

Громоздкая и хрупкая система регулирования цен на топливо на внутреннем рынке России создавалась постепенно, по мере того, как в экономике появлялось все больше дирижизма и желания государства вмешиваться в рыночные механизмы ради краткосрочных популистских целей. Каждый шаг в этом направлении создавал дополнительные проблемы, которые приходилось решать новыми заплатами и подпорками. Обстоятельства, вызванные войной, как в экономической сфере, так и в логистике и изменениях спроса, доказали нежизнеспособность выстроенного механизма, а кризис показал, как правительство технократов, в котором каждый решает свою задачу по принципами проектного подхода, способно делать проблему тяжелее. Но правительство сейчас, по всей видимости, не сможет отказаться от обещаний и взятой на себя обязанности по удержанию цен на топливо низкими и продолжит усложнять созданную систему, увеличивая ее неэффективность и уязвимость.

Как выстраивалась система контроля цен на нефтепродукты?

В отличие от сегмента нефтедобычи, где государство в целом не слишком вмешивалось в дела отрасли, интересуясь в основном ростом объема добычи и налоговых поступлений, к нефтепереработке всегда выставлялось довольно много требований и желаний.

В середине нулевых годов стал укрепляться тезис, что негоже России экспортировать нефть как сырье, а надо перерабатывать нефть внутри страны и экспортировать продукты с высокой добавленной стоимостью. В случае с нефтепереработкой — крайне капиталоемкой отраслью, не создающей много рабочих мест, дающей достаточно низкий средний возврат на капитал в течение многолетнего инвестиционного цикла, и производящей продукт, который дороже и сложнее перевозить, чем сырье, из которого он сделан, логика, что следует экспортировать не нефть, а продукты ее переработки, достаточно спорна, но широко распространена в российском истеблишменте. В связи с этим, с середины 2000-х годов в России появился налоговый режим, вознаграждавший экспорт нефтепродуктов относительно экспорта нефти.

Другое популярное воззрение, определившее экономическую политику в области нефтепродуктов — это уверенность, что внутрироссийские цены на нефтепродукты должны быть достаточно низкими. С точки зрения экономической политики, этот подход тоже достаточно спорен. На деле этот подход означает перераспределение природной ренты по несправедливому принципу, Природная рента возникает из разницы между стоимостью добычи нефти и тем, сколько за нее готовы платить на мировом рынке. Согласно конституции, заявляющей, что недра принадлежат народу РФ, логично предполагать, что рента должна распределяться между гражданами в равной мере. Предложение продавать нефть или нефтепродукты дешевле мировых цен российским потребителям фактически равнозначно предложению перераспределять эту ренту пропорционально их потреблению топлив.

Тем не менее, российское правительство проводило именно такую политику.

Кроме того, такая политика подталкивает граждан и при выборе между вложениями в энергоэффективность и более низкими капитальными затратами выбирать второе, что консервирует и усугубляет высокий уровень потребления энергии и топлив в экономике и делает экономику более чувствительной к колебаниям цен на топлива и повышает запрос населения к правительству на удержание цен на топливо низкими и стабильными. Нефтепродукты являются сигнальным товаром, рост цен на который создает ощущение идущего или грядущего роста цен на все прочие товары и заставляет остальных игроков тоже повышать свои цены, несмотря на то, что стоимость горюче-смазочных материалов, например, в себестоимости продукции сельского хозяйства на деле составляет единицы процентов.

Таким образом, попытки управлять ценами на нефтепродукты — это обычно не разумная экономическая политика, а популизм, мера, направленная на создание психологического комфорта у населения, а не на реальное повышение устойчивости и эффективности экономики или искоренение бедности. 

На протяжении многих лет инструментом для стимулирования отрасли нефтепереработки и субсидирования внутреннего потребления топлив служила система экспортных пошлин но нефтяные товары, которая взимала часть природной ренты на скважине в виде налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), и эта часть взималась со всей нефти, а часть — в виде экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты (но не с товаров идущих на внутренний рынок), причем, для нефтепродуктов ставка была ниже.

При создании и развитии ЕврАзЭС выяснилось, выяснилось, что эти же механизмы субсидируют и экономики стран-членов этого союза, в первую очередь, Беларуси с ее крупной экспортно-ориентированной нефтеперерабатывающей промышленностью. В итоге, российское правительство запустило «налоговый маневр», смысл которого был в переносе налогообложения на скважину (таким образом удавалось убрать субсидии Беларуси) и введении механизма «обратного акциза», т.е. выплат из бюджета за каждый литр топлив, поступающих на внутренний рынок. Соответственно, если экспортируя литр бензина, компания получала нетбэк в 70 рублей, а обратный акциз составлял 20 рублей, то равновесная цена внутреннего рынка, при которой было все равно, экспортировать или продавать в России, составляла бы 50 рублей (все цифры условны).

Тем не менее, эта система, хотя и снижала уровень цен на топлива в России относительно мировых, все равно оставляла связь между внешним и внутренним рынком. При росте валютных цен на топливо в мире или при снижении курса рубля, двигалась равновесная цена и вслед за этим двигались и цены на российских заправках. До 2014-го года рост цен на нефть вызывал укрепление рубля, что скрадывало ценовую связь российского рынка с мировым — пересчитанная в доллары цена российского рынка менялась, а в рублях выглядела более стабильно. Но при смене политики Банка России и переходу к таргетированию инфляции, этот механизм сломался, что вызвало в 2018-м году быстрый рост цен на нефтепродукты на российском рынке. 

В ответ российское правительство ввело еще один довольно сложный и потенциально рискованный инструмент, так называемый демпферный механизм. По нему вводился рекомендованный уровень цен на топлива, индексируемый на уровень инфляции в стране. Если нетбэк от экспорта оказывался ниже этого рекомендованного уровня, нефтяные компании платили две трети разницы в казну, а если выше, то две трети разницы компаниям платило государство. Теоретически, при выборе цены фиксирования действительно совпадающей со средней долгосрочной ценой, такой механизм мог бы и работать. Но дело в том, что во-первых, угадать такую цену очень трудно, а во-вторых, в каждый момент действия такого соглашения одна из сторон платит «ни за что» большие деньги и испытывает соблазн это соглашение прекратить.

Наконец, отсутствие пошлин и попытки удерживать цену на внутреннем рынке ниже мировых создает стимулы к арбитражу — покупке по одной цене в России и перепродаже по другой где-то еще. Российские власти называют такие действия недобросовестными, и действительно, они идут вразрез с целями правительства и приводят только к перекачке денег из карманов правительства в карманы предприимчивых людей и отчасти потребителей в соседних странах, но это естественное и законное поведение, и не вина этих предприимчивых людей, что российское правительство создало такой аттракцион невиданной щедрости.

Источник